中国外汇丨跨境担保之国家风险化解术

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作者丨 王京京  张冰文 工商银行北京分行

来源丨《中国外汇》2017年第19期  9月30日出版



 要点 

加强保函申请人的信用风险、项目履约风险以及业主所在国政治风险的评估,并采取风险控制措施,是防范保函授信风险的根本之道。



近年来,随着“走出去”及“一带一路”倡议的落实深化,中资企业年对外工程承包的营业额和新签合同额屡创新高。依托良好的政策和市场机遇,商业银行在境外工程承包项下的跨境担保业务也得以快速增长,成为银行国际业务中的拳头产品。同时,随着中资企业跨境产能合作方式的转型升级,除传统的履约、预付款、留置金、质量维修等非融资类保函外,围绕境外工程承包项目“建营一体化”、投融结合等新的行业模式,项目项下的股东出资担保、项目贷款风险回购担保、承包商建设期流动资金贷款担保等融资性保函的新品种、新应用也不断出现。可以说,担保业务已贯穿于项目投标、筹融资、建设、运营以及质保的全周期。因此,对担保业务的风险分析需要综合考量的因素也更加复杂,包括国家风险、筹融资风险、项目业主的信用风险、承包商的履约风险、合同与保函条款风险、环保及自然灾害风险等众多方面。本文将结合近一时期在银行实务中暴露的一些问题,对境外工程承包项目项下跨境担保业务的国家风险进行简要分析,并提出一些风险防范措施和建议。

01
国家风险概览

政治外交环境

笔者所在的工商银行北京分行,自开办跨境担保业务以来,已受理了超过140个国家和地区的境外工程承包项下的跨境担保业务。近两年业务需求主要分布在东南亚的印度尼西亚、马来西亚、泰国,南亚的巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡,西亚北非的埃及、沙特阿拉伯、土耳其,中东欧的波兰,中亚的哈萨克斯坦。除“一带一路”相关国家,非洲的安哥拉、莫桑比克、埃塞俄比亚等国的项目投标,也显著增加,合同签约金额较大。投标项目大多为基础设施建设项目,如机场、高铁或高速公路、电站、炼油厂、集装箱码头、医院、保障房、学校、城市构建等。在实务中,面临较多的国家风险主要包括:项目所在国政治外交环境,如政府换届、政府信用、内战、受到国际制裁等。

风险一:政府换届风险。安哥拉是近期“走出去”项目较为集中的国家,涉及机场建设、供水系统改造等多个大中型项目。但从今年七月开始,承包企业陆续提出项目保函暂缓出具的需求。经了解得知,安哥拉于8月23日举行大选,由于项目业主多为安哥拉能源水利部、交通部等政府部门,大选后的新政改革、政府机构的重新调整,都有可能影响在建项目的投入和推进力度,并对项目项下的融资、担保等提出新的要求。近几年受石油价格下跌、国内经济下滑等因素的影响,安哥拉的基建工程项目普遍存在工程进度放缓、工期延长、付款不及时的情况。新总统就任后,新政府在财政支出领域和项目上如何进行资金安排,尚不得而知。如某新国际机场设计施工项目,为上一任总统任期内的政府重点项目,在换届过渡期内能否如期推进存在很大的不确定性。政府换届,特别是对于政治经济稳定性和成熟度较差的发展中国家,对当地重点工程项目的影响不容小觑。

风险二:政府信用风险。近几年,为提高项目投标竞争力、扩大整体收益,中资企业开始尝试“EPC+股权”的合作模式争揽境外项目建设机会。但在一些投资热点领域,随着项目商业价值的逐渐显现或运营后利润分配的差距,项目业主、甚至是政府背景的项目业主与中资合作方会出现不同形式的商业纠纷或违约。如在东南亚某国采用PPP模式(公共私营合作制)项下的土地一、二级联动开发项目中,当土地评估价值大幅上涨后,掌握土地所有权的项目业主在签约后借故中止了与某中资企业的合作开发。

风险三:经济制裁风险。当前,中资银行的全球网络布局及国际化经营程度大幅提升,对制裁涉敏类业务的审查非常严格,不会受理联合国安全理事会制裁委员会,美国国务院、财政部海外资产控制办公室,中国公安部等发布的制裁名单内所涉行业及业主的各类业务。但局部的经济制裁会产生多米诺骨牌效应,从而对被制裁国的宏观和微观经济运行产生一系列不良影响。如某铁精粉加工工厂项目,项目所在地为俄罗斯,2013年中信保评级为5级,属国别风险中等地区,且行业及业主均不涉及制裁名单。但由于2014年3月起美国对俄罗斯实施金融制裁以惩罚俄罗斯吞并克里米亚地区,俄罗斯经济受到较大冲击,卢布大幅贬值,当年就贬值了50%以上,间接导致了业主资金周转困难、母公司重组等不良后果,项目业主无力归还项目融资,并拟通过项目项下保函索赔方式获取资金偿还债务。

经济结构及金融环境

风险一:产业结构和国际收支的影响。近几年,国际原油价格持续低位震荡,包括安哥拉、委内瑞拉等一些“石油经济体”国家的财政状况堪忧,严重影响了当地在建工程的工程进度和付款能力,项目风险加剧。委内瑞拉部分政府主导的重大基建项目已停工,作为业主的政府职能部门都已撤并,保函因此无法撤销。莫桑比克是以农业为主的国家,产业结构单一,人均GDP低,是联合国宣布的不发达国家和重债穷国。当地项目主要为非洲开发银行或进出口银行贷款,涉及农业、电视信号传输技术改造等基础民生工程。政府部门作为项目业主自筹资金能力不足,银行后续贷款投放进度放缓,承包商带资投入更为谨慎。目前,项目延工情况较为普遍,所涉保函不断展期。

风险二:汇率风险。境外业主为防范自身的汇率风险,合同计价金额和保函开立币种往往采用本国或本地区货币,如巴西雷亚尔,中西非多哥、喀麦隆、乍得等地的西非法郎(FCFA)等。这些币种往往汇率波动较大,保函转开行和反担保行都有可能承担汇率波动风险。

风险三:汇兑管制风险。“一带一路”沿线国家外汇管制情况普遍存在,如巴西、印度、摩洛哥、缅甸等。承包商在当地所获承包工程项下利润汇出时,往往需要政府部门的审批,且审批时限较长,加上业主签署进度证明及临验终验证书经常拖延,都会影响承包商的收汇进度。在汇率大幅波动的情况下,极易造成汇兑损失。

法律风险

风险一:项目所在国法律适用的风险。在商务谈判中,境外项目业主大多处于强势地位,要求保函遵循项目所在地法律。比如秘鲁、阿根廷、玻利维亚等国,业主提供的保函条款多涉及当地公共合同法的规定,但担保银行和中资承包商往往对当地法的了解十分有限。

风险二:项目所在国对保函效期司法解释的风险。据了解,印度、巴基斯坦、摩洛哥等多个发展中国家,对以政府、国企性质的保函受益人,当地法院判罚保函的有效期可达数年,远超过保函条款中约定的担保期限。

02
国家风险的缓释与防范

针对跨境担保业务可能面临的国家风险,可以从以下几个方面进行风险缓释和防范。

手段一:加强与内外部机构的协同联动。自2005年开始,中国出口信用保险公司每年会发布《国家风险分析报告》,对与我国政治经济关系密切、具有地区代表性的热点国家进行风险分析,并在综合分析各国政治、经济、商业环境和法律等各个风险维度的基础上对全球各主权国家进行风险评级。该评级划分为1至9级,风险水平依次升高。该报告可作为初判一国国家风险的工具书查阅。在办理具体项目项下担保业务时,还可关注中信保对项目的承保政策和赔付比例,参考其对项目相关风险的评估。此外,一些中资银行目前在全球拥有日趋广泛的经营网络布局,如工商银行,目前已在全球44个国家和地区建立了400多家分支机构,也是在“一带一路”沿线国家营业布局最为广泛的中资银行。这有利于银行不断加深对境外项目所在国的解程度,可借助境内外分行的联动优势,联手实施风险管理。

手段二:强化业务合规性审查及风险审查。在办理境外工程承包项目项下跨境担保业务时,要根据行业管理要求审核企业的投标资质、投标手续是否完备。例如,对于合同额超过500万美元的境外工程承包项目,企业在办理担保业务时需要出具商务部颁发的投议标许可证,因此,如果项目没有获得行政许可,在遇到问题时将无法获得政府管理部门的支持和外交协调。此外,在业务审查时,还应关注国际和项目所在国的政治经济形势变化,了解承包商在项目所在国的施工运营能力与经验。

手段三:发挥银行专业经验优势,多手段防范、降低国家风险对跨境担保业务的影响。近三年来,笔者所在的工商银行北京分行共受理近500个境外工程承包项下的跨境担保业务。通过大量案例,对依托境内外分行的联动优势,对项目所在国的营商环境分析、业务准入、保函条款设计、保后动态管理、风险应急处理等多个环节的风险识别、防范和缓释安排上,也积累了一些经验。例如,针对各国对保函效期司法解释的差异,在保函条款中要求约定国际惯例的适用;针对汇率风险,要求保函的反担保按汇兑金额进行一定比例的上浮等。

以上是笔者结合业务案例总结出的境外工程承包项目项下跨境担保国家风险的一些经验教训,希望借此抛砖引玉,与各位银行同事共同探讨切磋,不断提升“走出去”跨境担保业务的风险管理水平,推进银行跨境金融服务与产品的健康发展。


Review 点评


保函国别风险的专业管理

文/朱宏生

(国际商会保函工作组专家,中国国际商会保函专家组副组长)

该文作者结合丰富的实践经验认真总结了境外承包工程项下保函的国家风险,有很强的借鉴意义。不同类型、不同地区的项目使用的保函具有不同的特点,业务人员需要加强对基础交易项目的了解,在实践中不断增强风险控制能力。加强对保函申请人的信用风险、项目履约风险以及业主所在国的政治风险的评估,并采取风险控制措施,是防范保函授信风险的根本之道。

从专业角度来说,保函规则不统一是保函领域的现状。独立保函虽然已经成为国际保函的主流形式,在国际工程承包领域被广泛使用,但保函受各国传统担保法的影响较大,具有成熟独立保函法律制度的国家仍然不多。联合国国际贸易法委员会于1995年颁布的《独立担保和备用信用证公约》截至目前仅有8个缔约国:白俄罗斯、厄瓜多尔、萨尔瓦多、加蓬、科威特、利比里亚、巴拿马和突尼斯。非洲商法协调组织目前有17个成员国,该组织已批准实施了《担保统一法》。该《担保统一法》借鉴国际商会《见索即付保函统一规则》制定了独立保函制度。美国《统一商法典》在其第五篇统一规范了商业信用证和备用信用证,其中的备用信用证在功能上类似于独立保函。该篇已被美国各州议会批准。英国通过判例采用信用证的规则处理独立保函。法国《民法典》对独立担保做了明文规定,但仅有几条简单规定。部分中东国家,如巴林、科威特、阿曼等国,在其监管文件中明确规定保函具有独立性,银行不得依据保函申请关系或基础交易关系拒绝付款。我国最高人民法院2016年11月颁布实施了《独立保函司法解释》,系统规范了独立保函的主要问题,已经走在了世界的前列。更多的国家没有成文的法律规定,只是在法院审理案件时通过承认当事人的意思自治来承认独立保函的效力。

国际商事的发展需要规则的统一。信用证和保函作为国际贸易和涉外承包工程使用的常用工具,需要规则的国际化和统一化,但保函在这方面的进展并不如人意。国际商会致力于推广使用《 见索即付保函统一规则》,从1992年国际商会第458号出版物(URDG458),到2010年国际商会758号出版物(URDG758),《见索即付保函统一规则》的推广使用已经取得了较大进展,但URDG758的使用率仍然不高,《见索即付保函统一规则》仍然有较大的发展空间。据国际商会保函工作组调研,并未发现《见索即付保函统一规则》与适用法律冲突的案例。国际商会保函工作组定期搜集各国《见索即付保函统一规则》使用情况的报告显示,各国对规则的推广使用还是很快的。《见索即付保函统一规则》作为独立保函的规则,对保函实务的各个方面均有清晰的规定,推广使用《见索即付保函统一规则》对减少不必要的争议,规避保函的法律风险具有重要的意义。

现阶段,我国涉外承包工程领域适用境外法律,或不约定适用《见索即付保函统一规则》也不约定适用法律的保函还有相当比例,保函通过当地银行转开的情况也比较多见。因独立保函法律制度的不成熟,以及国际规则未得到普遍使用,有的地区保函格式不规范,保函条款模糊不清甚至互相冲突的情形屡见不鲜。随着“一带一路”倡议的落地,涉外承包工程和境外投资领域保函的需求越来越多。我们需要不断总结研究“一带一路”国家和地区保函法律和实务特点,增强风险防范能力。例如越南央行在2015年6月26日发布的有关银行保函的新文件规定:开给境外主体的保函当事人,可以选择适用法律,也可以适用《见索即付保函统一规则》等商事惯例;如未约定适用法律,依越南传统规则,适用债权人登记总公司所在地法律,对保函而言就是受益人登记总公司所在地的法律。因此,对开往越南的保函应坚持适用《见索即付保函统一规则》,以利于维护中国公司和银行的利益。印度最高院2016年 Unions of India& ANR. v M/s Indusind Bank &ANR. Civil Appeal Nos.9087-9089 of 2016号判决,顺带提及的2013年1月18日印度合同法第28条修改生效之后,如果保函规定的期限自产生或不产生某一消灭或解除一方当事人责任的事件之日起不足一年,则为无效规定等,也值得关注。加强对不同国家有关的保函法律制度和当地相关实务的研究,对增强保函风险控制能力大有裨益。






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